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（中國環(huán)境報10月25日文）據官方統計數據顯示，2011年我國垃圾焚燒處理能力是2000年的33倍，達到9.4萬(wàn)噸/日。

　　中國城市建設研究院總工程師徐海云認為，我國垃圾焚燒發(fā)展很快，路線(xiàn)也非常清晰明確，不過(guò)漂亮的數據背后依然存在很多問(wèn)題。

　　監管幾乎仍是“三無(wú)”

　　技術(shù)、政策、監管都有待探索，只有少數幾個(gè)城市能進(jìn)行飛灰處置。在垃圾焚燒技術(shù)方面，徐海云指出，設備、工藝的每一個(gè)環(huán)節都存在著(zhù)創(chuàng )新的動(dòng)力，也存在著(zhù)創(chuàng )新的需求。以煙氣處理為例，在歐洲，干法、半干法、濕法不同工藝組合有400多種，發(fā)達國家的工藝也是百花齊放的。“從這個(gè)角度來(lái)講，根據我國的垃圾特點(diǎn)，垃圾焚燒設備的供應商還有進(jìn)一步的發(fā)展空間。”

　　此外，他還認為，飛灰處理已成為目前垃圾焚燒發(fā)展的制約瓶頸，我國對飛灰如何處理還沒(méi)有清晰的環(huán)境政策。

　　“縱觀(guān)全國，進(jìn)行垃圾焚燒飛灰處理的只有少數幾座城市。一方面，飛灰處理成本很高，危險廢物填埋場(chǎng)也處理不了，大部分飛灰通過(guò)固化或者穩定化進(jìn)入填埋場(chǎng)，還有一部分直接回收利用。另一方面，由于政策較為混亂，同樣是飛灰，處理成本1500塊、500塊和不要錢(qián)的同時(shí)存在。”對此，徐海云建議，現階段飛灰處理可以學(xué)習美國做法，即進(jìn)填埋場(chǎng)填埋，部分經(jīng)濟發(fā)達的城市可以按照危險廢物來(lái)處理，這與我國經(jīng)濟發(fā)展總體水平應該是相適應的。

　　2012年，徐海云參加了垃圾焚燒廠(chǎng)的等級評價(jià)，發(fā)現我國垃圾焚燒廠(chǎng)的監管仍主要依靠企業(yè)自律。政府監管有責任沒(méi)能力，處于既無(wú)人員也沒(méi)有設備更無(wú)資金的“三無(wú)”狀態(tài)。“我覺(jué)得如何來(lái)監管還需要探索。曾有人建議既要結果監管也要過(guò)程監管，但是眾所周知所有監管需要成本，如果成本太高也是無(wú)法實(shí)施的。”徐海云說(shuō)。

　　應突破單一、區域的限制

　　能否把所有的垃圾納入規劃統一焚燒

　　對于生活垃圾焚燒廠(chǎng)的建設規劃，徐海云認為，應突破單一針對生活垃圾的局限。“我從溫州來(lái)上海，一路上放眼望去，好多處冒著(zhù)濃煙，可能是燒垃圾或是秸稈，當然這并不只在浙江獨有。”他建議，可以考慮效仿發(fā)達國家，把所有的垃圾納入規劃統一焚燒。

　　另一方面，縣一級生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)在政策層面需要突破。徐海云舉例，2012年某縣級市規劃建設一座日處理300噸的垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)，采用BOT模式的補貼價(jià)格達120元/噸。然而，所在省的省會(huì )城市垃圾焚燒處理規模為2000噸，垃圾補貼僅為50多塊錢(qián)。

　　“同樣燒一噸垃圾如果讓一個(gè)縣城補貼120多塊錢(qián)是無(wú)法實(shí)施的。”徐海云指出，造成縣級垃圾焚燒補貼價(jià)格過(guò)高的主要原因是縣城垃圾規模受限，規模小必然帶來(lái)了處理成本高。他建議，國家在投資方面需給予一定支持，以保證其與大城市保持同等補貼水平。

國內從事垃圾焚燒發(fā)電的投資商約有40～50家，按類(lèi)型可分為政府主導型、專(zhuān)業(yè)投資運營(yíng)型和工程投資型三類(lèi)。圖為21家主要企業(yè)截至2012年10月的垃圾焚燒項目數據。 數據來(lái)源于固廢網(wǎng)

　　如何做好合格“甲方”？

　　公共服務(wù)交給市場(chǎng) 經(jīng)濟調節把握平衡

　　中國固廢網(wǎng)/中國水網(wǎng)總編、清華大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究所所長(cháng)傅濤認為，垃圾處理產(chǎn)業(yè)還不是真正意義上的成熟產(chǎn)業(yè)，因為產(chǎn)業(yè)目前沒(méi)有一個(gè)很到位的“甲方”。

　　那么，政府作為“甲方”，究竟應扮演什么樣的角色？

　　黨的十六大對在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下我國的政府職能定位有一段表述，即“經(jīng)濟調節，市場(chǎng)監管，社會(huì )管理和公共服務(wù)”。在傅濤看來(lái)，這其中與垃圾處理有關(guān)系的有3項，分別是公共服務(wù)、經(jīng)濟調節、社會(huì )管理。

　　政府服務(wù)采購將會(huì )是未來(lái)趨勢

　　首先是公共服務(wù)職能。傅濤說(shuō)，政府有義務(wù)把垃圾無(wú)害化、穩定化。政府和公眾的關(guān)系也不是管理關(guān)系，是服務(wù)關(guān)系。而環(huán)衛部門(mén)與社會(huì )之間也不是管理關(guān)系，而是服務(wù)關(guān)系占主導。

　　“目前我國提供服務(wù)的方式有兩種類(lèi)型并存，10年以前只是事業(yè)單位提供，現在是并行的。有一部分服務(wù)是企業(yè)提供，政府付給企業(yè)錢(qián)。有一部分仍然是事業(yè)單位提供，比如還有大部分的環(huán)衛工人仍在事業(yè)單位體制之內，固體廢物管理的大部分環(huán)節仍保留在事業(yè)單位。”傅濤表示，政府服務(wù)采購將會(huì )是未來(lái)趨勢，市政公共服務(wù)最終的出路也一定是由市場(chǎng)進(jìn)行提供。

　　“最近中央強調了精簡(jiǎn)政府職能，最重要的一個(gè)方面就是要下放政府公共服務(wù)，由政府花錢(qián)讓社會(huì )來(lái)提供公共服務(wù)。”傅濤認為，只有這樣，政府的效率才會(huì )提高，也回答了垃圾處理行業(yè)是不是走市場(chǎng)化的問(wèn)題。

　　經(jīng)濟調節須把握平衡

　　還有一個(gè)影響很大的政府職能就是經(jīng)濟調節。

　　傅濤表示，經(jīng)濟調節是因為市場(chǎng)不能自由運轉，所有政策性的調控措施均源于市場(chǎng)不能兼容，市場(chǎng)資金不能自由流轉。政府鼓勵垃圾焚燒發(fā)電，正是因為焚燒發(fā)電市場(chǎng)難以支撐。然而，調控須有度，調到市場(chǎng)能夠自由運轉的時(shí)候就要停止，切記調控過(guò)度。風(fēng)電就是調整過(guò)度，很多領(lǐng)域如果調整過(guò)度就會(huì )對市場(chǎng)產(chǎn)生沖擊。

　　“認識宏觀(guān)調控的度和基本性質(zhì)是垃圾焚燒發(fā)展的關(guān)鍵，因為垃圾焚燒很大一部分的收入靠垃圾焚燒發(fā)電補貼。經(jīng)濟調節怎么把控尺度，需要來(lái)自調控部門(mén)的智慧。公共服務(wù)的甲方是地方政府，但是調控部門(mén)的政策全部來(lái)自中央，就容易產(chǎn)生兩個(gè)政策層面的混亂。”傅濤表示，之所以在大型城市融合得還算不錯，是因為這些地方政府有足夠的調控能力和公共服務(wù)水平，但在絕大部分城市還有遺憾。“調控是來(lái)自中央的硬性職能，而公共服務(wù)是地方的具體采購，兩者需要找到一個(gè)平衡點(diǎn)。”

　　社會(huì )管理是皮，公共服務(wù)是毛

　　最后一個(gè)是社會(huì )管理職能。

　　傅濤認為，社會(huì )管理必須是依法管理，而特許經(jīng)營(yíng)不需要依法，依照合同就行。環(huán)境監管涉及到一系列問(wèn)題都需要有法律基礎，國家必須發(fā)布標準，由相關(guān)部門(mén)依法管理。

　　目前的問(wèn)題是公共管理缺位，傅濤說(shuō)：“社會(huì )管理是皮，公共服務(wù)是毛，皮之不存毛將焉附？”社會(huì )管理如果不存在了，公共服務(wù)就很難做。

　　政府需協(xié)調與公眾關(guān)系

　　傅濤指出，目前在三個(gè)職能方面存在幾個(gè)問(wèn)題：一、公共服務(wù)上政府投資不足，責任不到位。公共服務(wù)，無(wú)論怎么做都是地方的責任，政府永遠不是旁觀(guān)者。二、經(jīng)濟調節是虛高的，在強調資源化管理時(shí)忽略了其合理性。補貼不合理，一定程度上干擾了市場(chǎng)秩序。三、社會(huì )管理上不清晰，很難進(jìn)行一個(gè)很清晰的成本核算。

　　“政府、企業(yè)、公眾之間的關(guān)系需界定清晰，政府為公眾做公共服務(wù)，企業(yè)與公眾之間并無(wú)直接聯(lián)系，所有聯(lián)系都是通過(guò)政府實(shí)施，不應把企業(yè)推到公眾的對立面。企業(yè)只是一個(gè)支點(diǎn)，天平的兩邊一邊是政府，一邊是公眾，需要協(xié)調好。”傅濤說(shuō)。

　　未來(lái)十年進(jìn)入黃金期？

　　焚燒將以上海、廣東、浙江、江蘇作為沿線(xiàn)，向其他地區輻射

　　垃圾焚燒一直存在很多爭議，公眾尤其關(guān)注垃圾焚燒對環(huán)境的影響，“環(huán)境的影響其實(shí)并不大，但政府、媒體、公眾都非常關(guān)注。”上海環(huán)境衛生工程設計院院長(cháng)張益曾做過(guò)統計，在垃圾處理整個(gè)發(fā)展過(guò)程中，據不完整統計已經(jīng)發(fā)生上百次民意事件，比較集中的有13起，一半以上參與的人數達萬(wàn)人。“而且，這些事件都發(fā)生在我國焚燒廠(chǎng)數量較多，經(jīng)濟較發(fā)達，執行環(huán)保標準較高的地區，同時(shí)也是房地產(chǎn)升溫較熱的地區。從這里面我們應該反思，是什么引起了公眾對焚燒的高度關(guān)注。”他說(shuō)。

　　新形勢下出現四大趨勢

　　張益總結了在這種新形勢下出現并發(fā)展的4大新趨勢。“一、原來(lái)每家公司接到一個(gè)焚燒項目都會(huì )高調宣傳，現在更多的是務(wù)實(shí)、高效、積極推進(jìn)。二、輿論報道由以前的多元化，改為近年的正面報道為主。三、政府部門(mén)以前是被動(dòng)的應對，現在是積極的引導、正面的宣傳。四、一般項目布局由以前小型化，改為園區化、集中化、規模化。原來(lái)一些項目關(guān)注度比較低，數量多，規模小，現在拿到一個(gè)項目征到一塊地，得到老百姓的支持非常不容易。”同時(shí)，張益也認為隨著(zhù)行業(yè)發(fā)展還會(huì )有很多新的趨勢。“比較典型的，如從前年開(kāi)始企業(yè)兼并慢慢開(kāi)始，未來(lái)3～5年兼并收購會(huì )進(jìn)一步擴大。”

　　“四五六”和“三三三”格局

　　“雖然爭議依然存在，但總的發(fā)展基調仍會(huì )是以焚燒和填埋作主線(xiàn)，其他設施為輔的國家規劃建設布局。”張益表示，就區域來(lái)分，焚燒將以上海、廣東、浙江、江蘇作為沿線(xiàn)，向其他地區輻射，即以東部地區最為集中，其次是中部地區，然后是西南地區，最后是東北和西北地區，呈扇形發(fā)展的布局。

　　對于未來(lái)垃圾焚燒的發(fā)展格局，張益用兩組數字概括：“四五六”和“三三三”。

　　所謂“四五六”格局，即“十二五”新增的垃圾處理設施，焚燒占到四成；其中，東部地區的比重占到五成，項目的數量占52.7%，項目的規模也占到五成，54.8%；此外，新建的投資規模占了六成，盡管從國家的布局來(lái)看是占56%，實(shí)際上設施的比例經(jīng)簡(jiǎn)單測算已經(jīng)達到了65%～67%。張益認為，“四五六”的格局現已基本形成，以后在“十三五”可能力度還會(huì )加大。

　　所謂“三三三”格局，即到“十二五”末，垃圾焚燒處理項目達到300個(gè)左右，有可能超過(guò)300個(gè)；形成30萬(wàn)噸的處理規模，每個(gè)項目平均處理規模為1000噸，早期的只有700、800多噸，但是新建的項目中1500噸、1000噸的處理規模占主流；目前垃圾焚燒處理比例已經(jīng)達到18～20%，未來(lái)這個(gè)數字可以達到30%。

　　“未來(lái)至少還有10年，是焚燒發(fā)展的黃金時(shí)期。”張益認為。